Helene Højfeldt
Summary — Prohibiting Participation in Armed Conflict
Since the outbreak of the Syrian armed conflict in 2012 many
Western States have become concerned by the perceived rising threat
of returning foreign fighters. In an effort to address this national
security concern, in 2014 the Norwegian Ministry of Justice proposed
an amendment to the Norwegian Penal Code. This bill, meanwhile
adopted, criminalizes foreign fighters’ participation in armed conflict.
The article explores the challenges and controversies raised by this
piece of legislation. Although conduct in armed conflict has been
historically regulated by IHL, IHL only grants immunity from
prosecution to a narrow group of fighters: those in international armed
conflict who have status as combatants. Therefore, it would seem at
first glance that criminalizing actions of any actors who fall outside
this category of persons would not present any issues with IHL,
however the author explores how laws of this type can have many
collateral consequences.
The question of the scope of application of this legislation is extremely
important. The article assesses the policy advantages and disadvantages
of exempting certain persons or conflicts from the prohibition.
Exemptions can either be outlined in the legislation or assessed on
a case-specific basis. Each approach will have significant foreign
relations implications. The author also suggests that any exemptions
from the prohibition may violate the international law principle of
non-intervention. In addition, the Norwegian bill contemplates the
criminalization of support functions as well as direct participation.
Expanding the scope of the provision beyond engagement in specific
hostile acts may make it easier for the authorities to prevent citizens
and residents from becoming radicalized, or to allow the authorities
to stop people before they travel to areas of conflict. However it may
also have the effect of chilling humanitarian engagement, particularly
by smaller or more informal entities.
The article uses the example of counterterrorism laws and conventions
to demonstrate the potential unintended effect legal instruments can
have on the robustness of the IHL regime. The author argues that
international terrorism conventions have undermined the IHL principle
of distinction by not distinguishing between attacks on civilians and
on those taking direct part in hostilities. Similarly, foreign fighter laws
that allow the prosecution of members of armed groups for otherwise
legal acts of war (under IHL) will undermine armed opposition
fighters’ respect for IHL. The article concludes by suggesting that foreign fighter laws should define and criminalize participation in
armed conflict based on the act itself and the means and methods used
(rather than the legal status of the person in question or on the political
cause in the name of which the attack was launched).
Résumé — Interdire la participation à un conflit armé
Depuis le début du conflit syrien en 2012, de nombreux Etat
occidentaux se font des soucis en raison de la menace grandissante de
combattants étrangers (‘foreign fighters’) qui reviennent en Occident.
Pour faire face à cette question de sécurité nationale, le ministère de
la Justice norvégien a proposé en 2014 un amendement au code pénal
norvégien, adopté depuis, de manière à incriminer la participation des
‘foreign fighters’ dans les conflits armés.
La contribution étudie les difficultés et les controverses générées par
cette loi. Bien que les agissements au cours de conflits armés soient
historiquement régulés par le DIH, le DIH n’accorde l’immunité de
poursuites qu’à un nombre limité de combattants: ceux qui, dans
les conflits armés internationaux, ont le statut de combattant. C’est
pourquoi il semble, à première vue, qu’incriminer des actes de
n’importe quels acteurs en dehors de cette catégorie de personne n’ait
pas de liens avec le DIH. Toutefois, l’auteure explore comment des lois
de ce genre peuvent avoir de nombreuses conséquences collatérales.
La question de la portée de cette législation est extrêmement
importante. L’article étudie les avantages et les inconvénients
politiques de l’exemption de certaines personnes ou de certains
conflits. Pareilles exemptions peuvent être soit énumérées dans la
législation ou étudiés au cas par cas. Chacune de ces approches aura
des implications importantes au niveau des relations extérieures du
pays. L’auteur suggère également que des exemptions pourraient
violer le principe de non-intervention, reconnu en droit international.
De plus, la loi norvégienne comprend l’incrimination aussi bien de
ceux qui ont des rôles d’appui que des participants directs. Élargir
la disposition à tout engagement dans des actes hostiles particuliers
pourrait faciliter pour les autorités la prévention de radicalisation,
ou pourrait leur permettre d’interpeler des individus avant qu’ils ne
partent vers les zones de conflit. Cependant, cela pourrait également
avoir pour effet de tempérer l’engagement humanitaire, surtout par des
groupements plus petits ou plus informels.
Cet article prend pour exemple les lois et conventions antiterroristes
pour démontrer l’effet potentiel inattendu que peuvent avoir des instruments légaux sur la solidité du raisonnement en DIH. L’auteur
estime que les conventions antiterroristes internationales ont affecté le
principe de distinction du DIH en ne distinguant pas les attaques contre
les civils et contre ceux qui participent directement aux hostilités.
De même, des lois sur les ‘foreign fighters’ qui autorisent les poursuites
pénales de membres de groups armés du chef d’actes de guerre
normalement légaux sous le régime du DIH affectera le respect du
DIH par les combattants armés opposés. L’article conclut en suggérant
que les lois sur les ‘foreign fighters’ devraient définir et incriminer la
participation dans les conflits armés en se basant sur l’acte en soi, ainsi
que sur les moyens et méthodes utilisés, plutôt que sur le statut légal
de la personne en question ou la cause politique au nom de laquelle
l’attaque a été lancée.
Samenvatting — Het verbieden van de deelname aan gewapende conflicten
Sinds het uitbreken van het Syrische conflict in 2012 zijn vele Westerse
landen bezorgd wegens de zichtbaar toenemende bedreiging van
terugkerende foreign fighters. Om een oplossing te vinden voor dit
nationaal veiligheidsprobleem heeft het Noorse ministerie van Justitie
in 2012 een wijziging van het Noorse strafwetboek voorgesteld. Dit
wetsvoorstel, dat ondertussen werd aangenomen, stelt de deelname
van foreign fighters in een gewapend conflict strafbaar.
Dit artikel behandelt de uitdagingen en de controverses die deze
wetswijziging genereert. Hoewel gedragingen tijdens gewapende
conflicten historisch door het IHR werden gereguleerd, kent het IHR
immuniteit voor vervolging enkel toe aan een beperkte groep van
strijders: met name degene die in een internationaal gewapend conflict
de status van strijders toegekend krijgen. Als dusdanig lijkt het er
op het eerste zicht op dat het strafbaar stellen van handelingen door
enigerlei persoon die buiten deze categorie valt, geen verband houdt
met het IHR. Niettemin bestudeert de auteur hoe wetten van die aard
vele bijkomende gevolgen kunnen hebben.
De kwestie van het toepassingsgebied van deze wetgeving is uiterst
belangrijk. Het artikel bekijkt de voor- en nadelen van het uitsluiten
van bepaalde personen of conflicten van het wettelijke verbod.
Vrijstellingen kunnen ofwel in de wetgeving zelf worden beschreven
ofwel op een geval-per-geval-basis worden bekeken. Elk van deze
benaderingen zal aanzienlijke implicaties hebben voor de buitenlandse
relaties. De auteur suggereert eveneens dat alle vrijstellingen van het verbod het internationaalrechtelijk beginsel van non-interventie kan
aantasten. Bovendien voorziet de Noorse regeling de strafbaarstelling
van ondersteunende activiteiten zowel als de directe participatie in
het conflict. Het toepassingsgebied van de bepaling uitbreiden naar
het deelnemen aan specifieke vijandige handelingen kan het voor de
autoriteiten makkelijker maken om burgers en in het land verblijvende
individuen te verhinderen om te radicaliseren, of om mensen te stoppen
vooraleer zij naar conflictgebieden reizen. Het kan anderzijds wel een
nefast gevolg hebben op humanitair engagement, in het bijzonder
vanwege kleinere of meer informele groepen.
Het artikel wendt het voorbeeld aan van antiterrorismewetten en –
conventies om aan te tonen welke mogelijke en onvoorziene gevolgen
de wettelijke instrumenten kunnen hebben op de stevigheid van het
IHR-regime. De auteur stelt dat internationale antiterrorismeconventies
het IHR-onderscheidingsbeginsel aantasten door geen onderscheid te
maken tussen aanvallen op burgers en op degenen die direct deelnemen
aan de vijandelijkheden. Bovendien zullen foreign fighters-wetten
die de vervolging van leden van gewapende groepen toelaten voor
oorlogsdaden die onder IHR toegelaten zouden zijn, de naleving
van het IHR door gewapende weerstanders ondermijnen. Het artikel
concludeert met de suggestie dat foreign fighters-wetten de deelname
aan gewapende conflicten zouden definiëren en strafbaar stellen in
functie van de daad zelf en van de aangewende middelen en methoden
eerder dan van de wettelijke status van de persoon in kwestie of van
het politieke motief in naam waarvan de aanval werd gedaan.
Zusamenfassung – Verbot der Teilnahme an bewaffnete Konflicten
In vielen westlichen Staaten wächst seit dem Ausbruch des bewaffeneten Konflikts in Syrien 2012 die Sorge vor dem -- so wahrgenommenen -- Risiko, das von zurückkehrenden “foreign fighters” ausgeht. Norwegens Justizministerium schlug 2014 eine Ergänzung des dortigen Strafrechts vor, um dieser Herausforderung für die nationale Sicherheit zu begegnen. Das inzwischen verabschiedete entsprechende Gesetz stellt die Teilnahme an bewaffneten Konflikten als “foreign fighter” unter Strafandrohung.
Die Bestimmung des Anwendungsbereichs dieser gesetzgeberischen Neuerung hat hohe Bedeutung. Gegenstand des Beitrags ist eine Untersuchung der politischen Vor- und Nachteile von für bestimmte Personen oder Konflikte geltende Ausnahmen von der Strafandrohung. Solche Ausnahmen können entweder im Gesetz selbst festgelegt oder im Rahmen von Einzelfallentscheidungen entwickelt werden. Jeder dieser methodischen Ansätze hat erhebliche Auswirkungen im Bereich der auswärtigen Beziehungen. Des weiteren ist zu überlegen, ob Ausnahmen von der Strafandrohung das völkerrechtliche Interventionsverbot verletzen könnten. Die neuen norwegischen Strafbestimmungen erfassen bei alledem sowohl die unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten als auch die Ausübung von Unterstützungsfunktionen als strafwürdig. Die Erstreckung des Strafanspruchs über die Teilnahme an bestimmten Kampfhandlungen hinaus dürfte es den zuständigen Behörden erleichtern, eine Radikalisierung von Staatsangehörigen und sonstigen Einwohnern zu verhüten und Reisen aus diesem Personenkreis in Konfliktgebiete zu unterbinden. Allerdings könnte als Nebenwirkung dieser Regelung auch eine Erschwerung der Rahmenbedingungen humanitären Engagements insbesondere kleinerer oder eher informell organisierter Hilfsorganisationen eintreten.
Der Beitrag demonstriert anhand der Gesetze und Konventionen zur Bekämpfung von Terrorismus, welche unbeabsichtigten Wirkungen rechtliche Regelungen auf die Robustheit des humanitären Völkerrechts haben kann. Der Verfasser vertritt die These, daß die völkerrechtlichen Verträge zur Bekämpfung von Terrorismus den humanitär-völkerrechtlichen Unterscheidungsgrundsatz unterminiert haben, weil sie nicht zwischen Terrorakten von Zivilpersonen und solchen von Personen, die unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen, unterscheiden.
In gleicher Weise würden Bestimmungen, die die strafrechtliche Verfolgung von "foreign fighters" in ihrer Eigenschaft als Angehörige bewaffneter Gruppen für in anderen Zusammenhängen nach humanitärem Völkerrecht rechtmäßige Kampfhandlungen ermöglichen, den Respekt bewaffneter oppositioneller Kämpfer für diese Rechtsmaterie untergraben. Der Verfasser gelangt in seinem Beitrag zu der Schlußfolgerung, daß derartige Gesetze die Strafbarkeit an die -- zu definierende -- Teilnahme an bewaffneten Konflikten als solche und unter Berücksichtigung der hierfür gewählten Mittel und Methoden anknüpfen sollte, nicht aber an die Rechtsstellung der betreffenden Personen oder die politischen Ziele, unter Berufung auf welche ein Terrorakt verübt wurde.
Resumen — Prohibiendo la participación en un conflicto armado
Desde el estallido en 2012 del conflicto armado en Siria, muchos
Estados occidentales han centrado su preocupación en la amenaza
emergente de los combatientes extranjeros (“foreign fighters”) de
regreso a su país de origen. Para abordar esta cuestión de seguridad
nacional, en 2014 el Ministerio de Justicia de Noruega propuso
una modificación del código penal. El proyecto de ley resultante
criminaliza, de plano, la participación de estos combatientes en los
conflictos armados.
El presente artículo examina los retos y controversias suscitados por
este proyecto legislativo. Si bien la conducta en conflicto armado ha
estado regulada históricamente por el DIH, este tan solo garantiza
inmunidad jurisdiccional a un grupo determinado de sujetos: aquellos
que en un conflicto armado internacional gozan del estatuto de
combatientes. Por consiguiente, podría parecer a simple vista que la criminalización de acciones llevadas a cabo por otro género de
individuos no debiera plantear ningún problema desde el punto de
vista del DIH, sin embargo el autor analiza cómo leyes de este tipo
pueden tener muchas consecuencias colaterales.
La cuestión del ámbito de aplicación de esta legislación es de extrema
importancia. El artículo aborda las ventajas e inconvenientes políticos
de exceptuar ciertas personas o conflictos de la prohibición. Las
excepciones pueden ser contempladas bien en la propia legislación o
ser dejadas al amparo del caso concreto. Cada una de estas dos opciones
tendrá implicaciones en las relaciones exteriores. El autor también
sugiere que cualquier excepción podría infringir el principio legal
internacional de no intervención. A mayor abundamiento, el proyecto
de ley noruego contempla la criminalización no solo de la participación
directa sino también de las funciones de apoyo. Ampliar el ámbito de
apliación más allá de la participación en actos específicamente hostiles
puede facilitar a las autoridades la labor de prevenir la radicalización
de sus ciudadanos y residentes o de impedir que estos se desplacen
a áreas en conflicto. No obstante, ello también puede tener un efecto
paralizador del compromiso humanitario, en particular en lo que se
refiere a entidades de escaso arraigo o informales.
El artículo utiliza el ejemplo de las leyes antiterroristas y de los
tratados para demostrar el potencial efecto no deseado que estos
instrumentos legales pueden tener en la fortaleza del régimen derivado
del DIH. El autor considera que las convenciones internacionales de
lucha contra el terrorismo han minado el principio de distinción tan
característico del DIH al no distinguir precisamente entre ataques a
civiles y a quienes toman parte directa en las hostilidades. De igual
manera, leyes contra el fenómeno de los combatientes extranjeros que
permiten la persecución de miembros de grupos armados por hechos
que de otro modo serían actos legítimos de guerra (al amparo del DIH)
minarán también el respeto que estos adversarios puedan profesar
por el DIH. El artículo concluye, por último, sugiriendo que este
tipo de leyes contra los combatientes extranjeros o “foreign fighters”
deberían definir y criminalizar la participación en un conflicto armado
basándose en el hecho en sí y en los medios o métodos utilizados (más
que en el estatus legal de la persona en cuestión o en la causa política
en nombre de la cual se efectuó el ataque).
Riassunto — Il divieto di partecipazione a un conflitto armato
Dall’inizio del conflitto armato siriano, nel 2012, numerosi Stati
occidentali hanno cominciato a preoccuparsi per la crescente minaccia rappresentata dal ritorno in Occidente dei combattenti stranieri
(i cosiddetti “foreign fighters”). Per far fronte a tale questione di
sicurezza nazionale, nel 2014 il Ministro della Giustizia norvegese ha
proposto un emendamento del codice penale norvegese. Il disegno di
legge, oggi adottato, criminalizza la partecipazione dei combattenti
stranieri nei conflitti armati.
Il presente contributo studia le difficoltà e le controversie generate
da questa legge. Sebbene la condotta nei conflitti armati sia regolata
storicamente dal diritto internazionale umanitario (DIU), il DIU non
accorda l’immunità dall’azione penale che ad un numero limitato di
combattenti: coloro che, nel corso dei conflitti armati internazionali,
hanno lo status di combattenti. È per questo motivo che, a prima vista,
l’incriminazione delle condotte di attori che ricadono al di fuori di
questa categoria non dovrebbe sollevare alcuna problematica ai sensi
del DIU; tuttavia l’autore esplora come le leggi di questo tipo possano
avere molteplici conseguenze collaterali.
La questione dell’ambito di applicazione di tale normativa è
estremamente importante. L’articolo valuta i vantaggi e gli svantaggi
politici di escludere dal divieto in esame determinate categorie di
persone o certe tipologie di conflitto. Tali esenzioni possono essere
delineate nella legislazione oppure essere stabilite caso per caso
sulla base delle circostanze specifiche. Ciascun approccio avrà delle
implicazioni significative sulle relazioni esterne. L’autore suggerisce
inoltre che eventuali deroghe al divieto possono violare il principio
di non-intervento sancito dal diritto internazionale. Inoltre, il disegno
di legge norvegese prevede la criminalizzazione sia delle azioni di
supporto che della partecipazione diretta. L’ampliamento della portata
della disposizione al di là del solo coinvolgimento in atti ostili specifici
può rendere più facile per le autorità impedire una radicalizzazione
dei cittadini e dei residenti, come pure può consentire alle autorità di
fermare gli individui prima che si dirigano verso le zone di conflitto.
Tuttavia tale disposizione potrebbe anche avere un impatto negativo
sull’impegno umanitario, soprattutto per gli enti più piccoli o informali.
L’articolo prende come esempio le leggi e le convenzioni
antiterrorismo per dimostrare come questi strumenti giuridici possano
avere un potenziale effetto indesiderato sulla solidità del regime del
DIU. L’autore sostiene, infatti, che le convenzioni internazionali sul
terrorismo abbiano minato il principio di distinzione garantito dal
DIU, non operando alcuna distinzione fra gli attacchi contro i civili
e contro coloro che partecipano direttamente alle ostilità. Allo stesso modo, le norme sui combattenti stranieri che autorizzano l’azione
penale contro i membri dei gruppi armati per condotte altrimenti legali
in guerra (ai sensi del DIU) minano il rispetto del diritto internazionale
umanitario da parte dei membri dei gruppi armati di opposizione.
L’articolo conclude suggerendo che le norme sui combattenti stranieri
dovrebbero definire e perseguire la partecipazione ai conflitti armati
in base all’atto in sé e ai mezzi e metodi impiegati, piuttosto che sullo
status giuridico della persona in questione o il movente politico in
nome del quale è stato mosso l’attacco.
Zusammenfassung — Ist alles erlaubt in der Liebe und im Krieg? Eine Analyse der Rechtsprechung zu Artikel 15 EMRK
Mit dem Niedergang der traditionellen Kriegsführung und dem
Aufkommen des Kampfes gegen den Terrorismus wird die Doktrin
des Staatsnotrechts vermehrt auf moderne Bedrohungsformen
wie etwa Terrorismus angewendet. Nach dieser Doktrin, auch
als Ausnahmezustand oder Staatsnotstand bezeichnet, können in
Kriegszeiten auch die Grundrechte, sogar solche, die in der Verfassung
eines Staates oder in seinem Grundrechtskatalog stehen, eingeschränkt
werden. Artikel 15 EMRK, eingeführt als Folge des Zweiten
Weltkriegs, in dem das Nazi-Regime diese Doktrin missbraucht hat,
um seine Macht zu steigern und auszuweiten, enthält strenge Regeln
und Beschränkungen für Staaten, welche den Ausnahmezustand
ausrufen wollen, und weist der europäischen Aufsicht eine
bedeutende Rolle zu. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof
für Menschenrecht im Laufe der Zeit eine eher weite Auslegung der
Doktrin zugelassen, welche nicht nur Kriegsführung, sondern auch
moderne Terrorbekämpfungsmassnahmen einschliesst. Dadurch
wurden die Beschränkungen und die Kontrolle des Europarates über
die Verhängung des Staatsnotrechts marginalisiert.
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